目前，地方債券余額、年度發(fā)行量占整個債券市場的比重均超過20%，成為我國債券市場第一大品種，地方債券市場已成為多層次資本市場的重要組成部分。專家表示，防范和化解地方政府債務(wù)風險取決于政府債務(wù)治理能力，提高政府債務(wù)治理能力的關(guān)鍵是要將債務(wù)風險真正關(guān)進制度的籠子――

地方政府債券發(fā)行是地方政府債務(wù)管理的一項重要工作，既關(guān)系地方政府能否順利籌集資金，又關(guān)系防范地方政府債務(wù)風險。

目前，地方債券發(fā)行量已超過國債、政策性金融債，成為我國債券市場第一大品種。如何進一步深化地方債券制度改革，健全地方債券市場運行機制，備受市場關(guān)注。財政部日前對深化完善地方債券發(fā)行制度改革作出部署，推動地方債券發(fā)行規(guī)范化、市場化。

債券市場第一大品種

財政部日前發(fā)布的地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況顯示，1月份至4月份累計，全國發(fā)行地方政府債券5213億元。其中，一般債券3636億元，專項債券1577億元；按用途劃分，全部是置換債券或再融資債券。

根據(jù)2015年開始實施的新預(yù)算法，地方政府必須以發(fā)行債券的形式舉債融資。在日前舉行的地方政府債券發(fā)行制度改革座談會上，財政部國庫司負責人婁洪表示，2015年至2017年，全國共發(fā)行地方債券14.24萬億元，2017年底地方政府債務(wù)余額16.47萬億元，其中地方債券余額14.74萬億元，占比近90%，以政府債券為主體的規(guī)范的地方政府舉債融資機制基本建立。

據(jù)悉，目前地方債券余額、年度發(fā)行量占整個債券市場的比重均超過20%，成為我國債券市場第一大品種，地方債券市場已成為多層次資本市場的重要組成部分。

值得關(guān)注的是，中國版“市政收益?zhèn)?rdquo;穩(wěn)步推進，2017年推出了土地儲備等項目收益自求平衡專項債券，全年28個省份發(fā)行土地儲備專項債券2406.98億元，12個省份發(fā)行收費公路專項債券440.04億元，深圳市試點發(fā)行了軌道交通專項債券20億元。今年4月份，財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部又聯(lián)合推出了地方政府棚戶區(qū)改造專項債券。

近期，財政部下發(fā)了《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》和《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》，對相關(guān)工作作出部署。

“防范和化解地方政府債務(wù)風險取決于政府債務(wù)治理能力，提高政府債務(wù)治理能力的關(guān)鍵是要將債務(wù)風險真正關(guān)進制度的籠子。”中國財政科學(xué)研究院宏觀經(jīng)濟研究中心副主任王志剛認為，一系列部署推動了地方政府債務(wù)治理進入新階段。

作為債券市場第一大品種，地方政府債券如何更好發(fā)揮在金融體系建設(shè)中的作用？“下一步，應(yīng)該提高地方債發(fā)行定價的市場化程度，豐富投資人結(jié)構(gòu)，賦予地方債更廣的質(zhì)押范圍及質(zhì)押率，提高其二級市場流動性。同時，創(chuàng)新地方債品種，增加項目收益?zhèn)悇e，如高校專項債、醫(yī)院專項債等。”中債資信公用與機構(gòu)部分析師蘇錦河說。

聚焦置換債和再融資

國內(nèi)評級機構(gòu)中債資信統(tǒng)計顯示，截至5月24日，全國累計發(fā)行地方政府債券7489億元，全部為置換債或再融資債券。

根據(jù)2015年8月份“對債務(wù)余額中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務(wù)，通過3年左右的過渡期，由地方在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換”的安排，2018年是地方政府債務(wù)置換的收官之年。截至2017年底，非政府債券形式的存量政府債務(wù)只剩下17258億元。

婁洪表示，自2015年全面推行改革以來，逐步完成了以銀行貸款為主要形式的地方政府存量債務(wù)置換工作，節(jié)約債務(wù)利息支出約1.2萬億元，大幅降低了地方政府融資成本，大大減輕了地方財政負擔，有效防范了地方政府償債資金鏈斷裂風險；實現(xiàn)了地方政府債務(wù)全部納入預(yù)算管理，規(guī)范性、透明度顯著提高。

“地方政府債務(wù)存量的債券置換有效地緩解了地方政府的流動性風險，拓展了地方政府的財政空間；同時地方政府債券作為較高信用等級資產(chǎn)進入商業(yè)銀行，有效降低了金融系統(tǒng)性風險。”王志剛說。

除了置換債券，今年以來地方政府發(fā)行再融資債券情況引起市場的較大關(guān)注。“隨著以前年度發(fā)行的地方債券陸續(xù)到期，地方債券借新還舊任務(wù)也將加重。”婁洪表示。

記者注意到，多地陸續(xù)發(fā)行債券償還到期債務(wù)。比如，根據(jù)5月23日內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)布的文件，2018年內(nèi)蒙古自治區(qū)政府第二批一般債券發(fā)行總額約218億元，包含置換債券213億元、借新還舊債券5億元。

“財政部要求各地應(yīng)當盡早啟動置換債券發(fā)行，確保在國務(wù)院明確的期限內(nèi)完成全部非政府債券形式存量政府債務(wù)置換工作。因此，各地上半年工作重點集中在置換債券的發(fā)行。”蘇錦河說，隨著地方債不斷擴容，后期存量債券償還周轉(zhuǎn)壓力將持續(xù)增大，預(yù)計大部分仍將通過發(fā)行再融資債券來周轉(zhuǎn)。

大力推動市場化發(fā)行

市場化是地方政府債券發(fā)行管理的方向。“目前，地方債券發(fā)行利率總體已步入合理區(qū)間。”婁洪說。

據(jù)統(tǒng)計，2017年地方債券公開發(fā)行利率比同期限國債收益率平均高35個基點，同比擴大20個基點，2018年一季度地方債券公開發(fā)行利率與國債利差進一步提高到39個基點，地區(qū)間差異也逐步顯現(xiàn)，不同地區(qū)地方債券與國債的利差進一步分化，基本符合債券市場實際供求關(guān)系，市場化定價機制對地方債券發(fā)行利率走勢的作用不斷增強。

在地方債券市場建設(shè)方面，地方債券投資主體多元化程度逐步提高。近年來，在繼續(xù)發(fā)揮銀行間市場發(fā)行主渠道作用基礎(chǔ)上，推進了在交易所發(fā)行地方債券，發(fā)揮交易所對證券公司類金融機構(gòu)的動員作用和對個人投資者的輻射作用。在地方債券余額中，商業(yè)銀行持有比例持續(xù)下降，政策性銀行、證券公司、基金、保險公司持有比例均有不同程度的增長。

此外，地方債券質(zhì)押功能不斷拓寬。地方債券被納入國庫現(xiàn)金管理、人民銀行部分貨幣政策操作、商業(yè)銀行質(zhì)押貸款的質(zhì)押品范圍，地方財政部門在地方國庫現(xiàn)金管理中更多接受地方債券作為質(zhì)押品。

在地方債券發(fā)行工作取得成效的同時，婁洪認為，“在發(fā)行定價、信用評級、品種設(shè)計、發(fā)行兌付機制、人員隊伍建設(shè)等方面還存在一些問題，應(yīng)當更加系統(tǒng)地采取措施，不斷完善制度和機制，提高地方債券發(fā)行的科學(xué)性、規(guī)范性，為防范地方政府債務(wù)風險發(fā)揮應(yīng)有的作用”。

王志剛也認為，我國地方政府債券發(fā)行經(jīng)歷了中央代發(fā)代還、地方自發(fā)代還、地方自發(fā)自還三個階段，“同一些發(fā)達國家相比，我國地方政府債券市場化程度還有待進一步提高”。

“少數(shù)地區(qū)在發(fā)債中仍存在行政干預(yù)，個別省份甚至提前指導(dǎo)主要承銷機構(gòu)確定投標利率。受此影響，部分地區(qū)債券發(fā)行利率仍然與市場預(yù)期有一定差距。”婁洪說。

《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》提出了一系列推動市場化的措施，包括提升債券發(fā)行定價市場化水平、合理設(shè)置地方政府債券期限結(jié)構(gòu)、完善信用評級和信息披露機制、促進債券投資主體多元化等。該文件強調(diào)，地方財政部門不得在地方政府債券發(fā)行中通過“指導(dǎo)投標”“商定利率”等方式干預(yù)地方政府債券發(fā)行定價。

蘇錦河建議，要加強信息披露，做到及時、準確、詳盡，充分揭示債券風險；減少發(fā)行過程中的行政干預(yù)，地方政府與承銷機構(gòu)要建立有效隔離，避免發(fā)行主體利用行政手段加以干預(yù)。

“未來地方政府債券定價市場化將會是一個繞不過去的改革，如果可以實現(xiàn)完全的市場化發(fā)行，這將會實現(xiàn)對地方政府舉債的資本市場約束、預(yù)算約束的雙重約束，將會大大提升債務(wù)資金的使用效率。同時，為廣大投資者提供豐富的投資工具。”王志剛說。（經(jīng)濟日報?中國經(jīng)濟網(wǎng)記者 曾金華）