作者：丁伯康，系國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部PPP專(zhuān)家?guī)祀p庫(kù)專(zhuān)家、江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問(wèn)有限公司董事長(zhǎng)。

彭軍鋮，系江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問(wèn)有限公司業(yè)務(wù)總監(jiān)。

一、地方政府債務(wù)形成的原因

要了解中國(guó)地方政府債不得不提到中國(guó)分稅制改革和地方政府融資平臺(tái)誕生這兩件頗具中國(guó)特色的里程碑事件。

（一）財(cái)稅分配制度的改革

在上個(gè)世紀(jì)九十年代，中央緊張的財(cái)政狀況在1993年達(dá)到頂峰。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入的比重和國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重，從1985年的39.68％和22.79％，到1993年分別降為22％和12.6％。改革迫在眉睫。

彼時(shí)中央財(cái)政嚴(yán)重吃緊，全國(guó)四千多億元的預(yù)算收入，中央集中不到一千億元，靠著這一千億元要維持一個(gè)國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)，還要建設(shè)國(guó)防，維持社會(huì)發(fā)展，真可謂杯水車(chē)薪。如何處理中央與地方的關(guān)系，理順中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)？1993年7月，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理朱镕基在全國(guó)財(cái)政會(huì)議上首次提出分稅制改革的想法。經(jīng)過(guò)近一年時(shí)間的醞釀，1994年，分稅制改革正式推行。

（二）中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)的變化

1994年，國(guó)務(wù)院正式?jīng)Q定省及省以下稅務(wù)局分設(shè)為國(guó)稅局和地稅局，實(shí)行分稅制改革。

由于財(cái)權(quán)上移，而事權(quán)不變，地方財(cái)政開(kāi)始捉襟見(jiàn)肘，越到基層，財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題越是突出。具體而言，在中央將各省的部分財(cái)力上收時(shí)，各省也上行下效，將地市政府的財(cái)力上收，地市一級(jí)則將縣鄉(xiāng)財(cái)力上收。結(jié)果就是大大削弱了處于低層的縣鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)力，基層財(cái)政越來(lái)越捉襟見(jiàn)肘，分稅制改革帶來(lái)了新的問(wèn)題。

數(shù)據(jù)顯示，地方財(cái)政自給能力由1993年的102％下降至2006年61％，年均下降3.2％。2005年全國(guó)赤字縣、市達(dá)556個(gè)，赤字面27.5％，赤字額127.4億元。

改革后的分稅制取得了良好的運(yùn)行效果。根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重在1995年的10.7％觸底后開(kāi)始出現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，中央財(cái)政收入的占比則從1993年的22％迅速提升至1994年的55.7％。

由于地方的財(cái)權(quán)從1993年的78％下降到目前的55％左右，但事權(quán)卻從1993年的72％先降后升至現(xiàn)在的85％左右，財(cái)事權(quán)力不匹配帶來(lái)30％左右的支出缺額，而地方運(yùn)轉(zhuǎn)和建設(shè)只能依賴(lài)于中央的轉(zhuǎn)移支付。

（三）地方政府融資平臺(tái)的誕生

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快。中央事權(quán)下沉，地方政府承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壓力，而可支配財(cái)力卻又有限，地方建設(shè)的融資需求快速增長(zhǎng)。

當(dāng)時(shí)地方政府的融資渠道十分有限，因?yàn)椴辉试S列赤字。并且也不能接受銀行借貸或者發(fā)行地方政府債券。

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（中華人民共和國(guó)主席令[1994]第21 號(hào)）第 28 條規(guī)定：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行債券，不能通過(guò)發(fā)行債券方法進(jìn)行融資?！顿J款通則》（中國(guó)人民銀行令 1996 年 2 號(hào)）規(guī)定：借款人應(yīng)當(dāng)是工商行政管理機(jī)關(guān)（或主管機(jī)關(guān)）核準(zhǔn)登記的企（事）業(yè)法人、其他經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體工商戶(hù)或具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的具有完全民事行為能力的自然人。

由于地方政府不能發(fā)行債券融資，只能針對(duì)貸款通則對(duì)借款人的規(guī)定想辦法，因此各大商業(yè)銀行建議地方政府成立融資平臺(tái)公司，負(fù)責(zé)承接來(lái)自商業(yè)銀行的貸款。

地方政府在面臨著公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給短缺、財(cái)政資金短缺的雙重壓力下，在中央轉(zhuǎn)移支付不足以支配地方事權(quán)支出的前提下，很多地方政府開(kāi)始嘗試通過(guò)資產(chǎn)劃撥、注入土地資產(chǎn)等成立投融資平臺(tái)公司，希望通過(guò)平臺(tái)公司融資來(lái)解決財(cái)政資金的短缺，進(jìn)而彌補(bǔ)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足的問(wèn)題。

特別是在2008年，國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以后，我國(guó)為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)帶來(lái)的不利影響，出臺(tái)了4萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)計(jì)劃。2009年人民銀行聯(lián)合銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（92號(hào)文），鼓勵(lì)地方政府通過(guò)增加地方財(cái)政貼息、完善信貸獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、設(shè)立合規(guī)的政府融資平臺(tái)等多種方式，支持有條件的地方政府組建融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道。同年10月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加快落實(shí)中央擴(kuò)大內(nèi)需投資項(xiàng)目地方配套資金等有關(guān)問(wèn)題的通知》（631號(hào)文），指出地方政府配套資金可利用政府融資平臺(tái)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制籌措。

于是，全國(guó)各地融資平臺(tái)設(shè)立的數(shù)量出現(xiàn)了井噴式的爆發(fā)。來(lái)自銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：到2009年5月末，全國(guó)各省、區(qū)、直轄市合計(jì)設(shè)立8221家投融資平臺(tái)公司，其中縣級(jí)平臺(tái)高達(dá)4907家，到2010年全國(guó)名單內(nèi)管理的融資平臺(tái)公司超過(guò)一萬(wàn)家，還有一些平臺(tái)公司名字不具平臺(tái)特征而未被統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。

（四）地方債務(wù)的形成1、融資平臺(tái)舉借的地方債務(wù)▲▲▲

2009年以來(lái)，全國(guó)各地的城市建設(shè)進(jìn)入到大拆大建時(shí)代，各種“鐵公基”項(xiàng)目和新區(qū)建設(shè)項(xiàng)目如雨后春筍一般蓬勃發(fā)展，融資平臺(tái)開(kāi)始了大規(guī)模的舉債活動(dòng)。期間過(guò)度或者違規(guī)舉借債務(wù)引起了國(guó)家層面的注意，國(guó)家財(cái)政部、銀監(jiān)局、人民銀行陸續(xù)發(fā)布了一些約束平臺(tái)舉債的文件，但是并沒(méi)有起到明顯的約束作用，地方政府和融資平臺(tái)公司繼續(xù)通過(guò)不同渠道，包括利用企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)⒍唐谌谫Y券、中期票據(jù)、專(zhuān)項(xiàng)債、政策性銀行的貸款、專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金、銀行信貸、非標(biāo)融資甚至互聯(lián)網(wǎng)金融、P2P等各類(lèi)金融工具進(jìn)行債務(wù)擴(kuò)張、不斷增加債務(wù)規(guī)模，地方債務(wù)像滾雪球一樣越滾越大。

2、中央代發(fā)代還舉借的地方債務(wù)▲▲▲

為應(yīng)對(duì)2008國(guó)際金融危機(jī)，破解地方政府融資難題，規(guī)范地方政府融資途徑，增強(qiáng)地方安排配套資金和擴(kuò)大政府投資的能力，我國(guó)在現(xiàn)行預(yù)算法基礎(chǔ)上也有所突破。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部開(kāi)始代理各地方政府發(fā)債，并將其納入地方預(yù)算構(gòu)成地方債務(wù)，債券到期前，地方政府需將還本付息資金繳入中央財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，由財(cái)政部代辦還本付息。這一機(jī)制被稱(chēng)為“代發(fā)代還”機(jī)制。2009-2011年地方政府債券延續(xù)每年2000億元的發(fā)行規(guī)模，2012、2013和2014年額度分別增加至2500億元、3500億元和4000億元。

3、地方政府通過(guò)融資平臺(tái)和PPP、產(chǎn)業(yè)基金等融資工具形成的隱性債務(wù)▲▲▲

2014年中央政府對(duì)地方政府啟動(dòng)了債務(wù)甄別工作，通過(guò)甄別后債務(wù)統(tǒng)計(jì)地方債務(wù)總量達(dá)到15.4萬(wàn)億，從賬面看不高，但實(shí)際上卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些，主要是因?yàn)殡[性債務(wù)太高。很多隱性債務(wù)就隱藏在政府融資平臺(tái)里，債務(wù)甄別時(shí)有些政府支出責(zé)任的債務(wù)沒(méi)有計(jì)入到政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑內(nèi)。國(guó)發(fā)43號(hào)文件規(guī)定，從2015年開(kāi)始，地方政府通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行地方債是政府融資的唯一合法渠道。因此，從2015年開(kāi)始，地方政府又變相利用PPP或基金等方式，增加了潛在的政府債務(wù)。一是利用包裝的PPP項(xiàng)目融資。這一類(lèi)項(xiàng)目主要表現(xiàn)為明股實(shí)債、固定收益、保底回報(bào)等形式，表面上表現(xiàn)為企業(yè)負(fù)債，實(shí)際是政府債務(wù)。從全國(guó)來(lái)看，幾年時(shí)間里魚(yú)龍混雜的PPP項(xiàng)目做到了4.7萬(wàn)億規(guī)模；二是設(shè)立城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。政府搞城市產(chǎn)業(yè)基金的初衷，很多是為了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的融資，并沒(méi)有真正去扶持一些前景較好的地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這些基金通過(guò)政府承諾和擔(dān)保投給政府項(xiàng)目或政府公司，實(shí)質(zhì)上這也形成了地方政府隱性債務(wù)的又一個(gè)來(lái)源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這項(xiàng)隱性債務(wù)達(dá)到了1.4萬(wàn)億。這兩項(xiàng)隱性債務(wù)加起來(lái)突破6萬(wàn)億，如果繼續(xù)任其放大將會(huì)出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)，損害國(guó)家經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

二、地方政府存量債務(wù)情況

（一）債券市場(chǎng)存量規(guī)模

地方債務(wù)規(guī)模，包括地方政府債和城投債在內(nèi)，中國(guó)債市總量到76.02萬(wàn)億元，其中地方政府債券規(guī)模高達(dá)22.27萬(wàn)億，債務(wù)規(guī)模已達(dá)債市總存量的29.29%。地方債務(wù)規(guī)模今年來(lái)極速上升。從最近地方政府債增長(zhǎng)情況看，2014年之前地方債發(fā)行規(guī)模和增速都相對(duì)平穩(wěn)，但2014年以后債務(wù)增長(zhǎng)速度可謂相當(dāng)迅速，幾乎每年以4萬(wàn)億元的增速突飛猛進(jìn)。

（二）存量債券的品種

地方政府債券去年首次超越國(guó)債。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在地方債務(wù)中，地方債有3458只、債券余額達(dá)到15.02萬(wàn)億元，位居市場(chǎng)第一、占比達(dá)到19.76%。然而，國(guó)債發(fā)行274只，債券余額13.40億元，占比17.62%。在2017年年末，地方政府債券已超越國(guó)債。

（三）剩余期限分布

當(dāng)前的地方債中，有9.19萬(wàn)億元地方債將在5年內(nèi)到期、占比61.17%，有4.57萬(wàn)億元地方債將在3年內(nèi)到期、占比30.44%，同時(shí)有1.05萬(wàn)億元地方債將在1年內(nèi)都到期，占比達(dá)7.0%，短期地方債到期償還量占比不大。

隨著2015年發(fā)行的3年期地方債到期日的到來(lái)，2018年地方債到期償還量迅速增加。數(shù)據(jù)顯示，2018年到期的地方債將達(dá)到239只，到期償還量為8389.37億元，從6月份至11月份，每月到期償還量都在1000億以上，相比前幾個(gè)月將暴增百余倍，屆時(shí)面臨的債務(wù)壓力將會(huì)很大。

此外，由于本月是地方債務(wù)置換3年的最后期限，可以預(yù)計(jì)這1.73萬(wàn)億元非政府債券形式存量政府債務(wù)中的大部分都將會(huì)被置換，因而本月應(yīng)會(huì)有較多的置換債券發(fā)行。

截至5月，城投債規(guī)模達(dá)到7.60萬(wàn)億元，其中有3.87萬(wàn)億元的城投債將在3年內(nèi)到期、占比50.85%，有1.90萬(wàn)億元的城投債將在1年內(nèi)到期、占比24.98%，償債壓力相對(duì)平均。

（四）地方政府存量債務(wù)的地區(qū)分布情況

當(dāng)前地方政府公債主要集中在江蘇、山東、浙江、四川、貴州、云南、遼寧等地，其中債務(wù)余額最多的三個(gè)省份為江蘇、山東、浙江，分別為1.09萬(wàn)億、9589億元、9151億元，余額占比分別為7.26%、6.38%、6.09%。

城投債方面，債務(wù)主要集中在江蘇、湖南、浙江、天津、重慶，對(duì)應(yīng)的債券余額分別為1.31萬(wàn)億元、4793.69億元、4379.72億元、4027.56億元和3837.66億元，余額占比分別為18.02%、6.61%、6.04%、5.56%和5.30%。

地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)較大的省份主要集中在西南地區(qū)。截止2017年9月份，貴州、天津、重慶、云南和青海排名居于前列，占比分別達(dá)78%、76%、70%、69%和65%，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地方負(fù)債率60%的警戒紅線(xiàn)。

（五）地方政府債務(wù)余額的結(jié)構(gòu)

截止2017年12月，當(dāng)前地方政府債務(wù)余額的結(jié)構(gòu)按一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)分，為一般債務(wù)占63%，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)占37%，按是否為政府債券形式分，政府債券占90%，非政府債券形式占10%。

（六）債務(wù)規(guī)模分年度變化情況

1997年以來(lái)，我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐年增長(zhǎng)。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長(zhǎng) 48.20%和61.92%。2010年的債務(wù)余額比上年增長(zhǎng)18.86%，但增速下降43.06個(gè)百分點(diǎn)。

隨著2015年發(fā)行的3年期地方債到期日的到來(lái)，2018年地方債到期償還量迅速增加。數(shù)據(jù)顯示，2018年到期的地方債將達(dá)到239只，到期償還量為8389.37億元，從6月份至11月份，每月到期償還量都在1000億以上，屆時(shí)面臨的債務(wù)壓力將會(huì)很大。

此外，由于本月是地方債務(wù)置換3年的最后期限，政府債券置換將被加快提速。但是，由于2015年以來(lái)，地方政府和融資平臺(tái)公司，通過(guò)違規(guī)PPP模式、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，變相違法違規(guī)融資帶來(lái)的政府隱形債務(wù)的化解有諸多不確定因素、甚至困難。

三、地方政府存量債務(wù)化解的根本出路

地方政府除了自身切實(shí)做好清理負(fù)債、整合資產(chǎn)工作，系統(tǒng)摸清政府的全口徑債務(wù)、有效利用國(guó)有資產(chǎn)、推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型外，國(guó)家還需要從頂層設(shè)計(jì)上來(lái)考慮地方政府的存量債務(wù)化解的問(wèn)題。

（一）建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管控機(jī)制

由于2014年底，地方政府對(duì)存量債務(wù)的甄別和上報(bào)存在理解上的偏差，因此地方政府存量債務(wù)規(guī)模與實(shí)際規(guī)模存在相當(dāng)大的出入。特別是最近三年的融資環(huán)境和PPP模式的泛化利用，給地方政府違法違規(guī)融資和隱形負(fù)債提供了便利條件，造成地方政府存量債務(wù)又有較大幅度的上升。因此在堅(jiān)持中央不救助地方政府性債務(wù)這一剛性原則的基礎(chǔ)上，由地方政府組織相關(guān)部門(mén)會(huì)同金融監(jiān)管部門(mén)，對(duì)所在地區(qū)的政府性存量債務(wù)，包括政府融資平臺(tái)代政府融資形成的企業(yè)債務(wù)（隱性債務(wù)）進(jìn)行一次徹底的摸底排查，才能做到心中有數(shù)，底數(shù)清楚，處置準(zhǔn)確。排查摸底，就需要對(duì)地方政府存量債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和形成原因，進(jìn)行深入分析，同時(shí)按照結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、期限長(zhǎng)短、利息高低等進(jìn)行分類(lèi)處置。并依據(jù)地方政府的財(cái)政收入狀況、財(cái)政可承受能力和資源可利用水平等因素，建立起一套地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理和控制機(jī)制，以合理開(kāi)發(fā)利用政府資源，平滑償債高峰，減少集中償還壓力，規(guī)避政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行重組與重構(gòu)

1、分析現(xiàn)有債務(wù)與存量資產(chǎn)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)債務(wù)重組與債務(wù)重構(gòu)。對(duì)以往政府性所債務(wù)對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性分析。對(duì)于有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流并且經(jīng)測(cè)算可以完全覆蓋債務(wù)本息的資產(chǎn)（比如高速公路、軌道交通），直接將上述債務(wù)及對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)劃入所在地融資平臺(tái)公司，由融資平臺(tái)公司履行償債及資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任，與此同時(shí)融資平臺(tái)公司可以與債券人就債務(wù)形成時(shí)的某些條款進(jìn)行充分協(xié)商，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)債務(wù)重組。

2、對(duì)于有一定現(xiàn)金流的資產(chǎn)但單純通過(guò)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)無(wú)法覆蓋貸款本息的（比如管網(wǎng)類(lèi)資產(chǎn)），可以采用以下兩種方式進(jìn)行債務(wù)重構(gòu)。一是可以通過(guò)PPP、資產(chǎn)證券化等方式將上述資產(chǎn)轉(zhuǎn)換成PPP存量項(xiàng)目，由社會(huì)資本實(shí)施項(xiàng)目，無(wú)法覆蓋的不足部分，政府將可行性缺口補(bǔ)貼列入財(cái)政支出責(zé)任，同時(shí)提高資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，獲得資金可以提前償還政府性債務(wù)。二是可以探索將資產(chǎn)和債務(wù)一并劃轉(zhuǎn)給本級(jí)的融資平臺(tái)公司，政府依據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2018〕194號(hào)）和《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)）等文件的有關(guān)規(guī)定，將政府提供的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼做財(cái)政承受能力分析并列入中期財(cái)政規(guī)劃。

3、對(duì)于在建工程形成的存量債務(wù)，可以根據(jù)財(cái)政財(cái)金〔2018〕23號(hào)文第14點(diǎn)意見(jiàn)，開(kāi)展四方會(huì)談進(jìn)行債務(wù)重構(gòu)。建議由地方政府牽頭，平臺(tái)公司、債權(quán)銀行、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)四方參與，對(duì)存量在建工程的債務(wù)處置進(jìn)行協(xié)商談判，在充分保障各方利益的前提下，協(xié)商金融機(jī)構(gòu)不抽貸、壓貸、停貸，在債務(wù)期限及延期資金成本等方面進(jìn)行債務(wù)重構(gòu)，達(dá)成諒解備忘錄。

（三）將存量債務(wù)轉(zhuǎn)化為專(zhuān)項(xiàng)債

針對(duì)2014年12月31日甄別與認(rèn)定形成的地方政府債務(wù)狀況，進(jìn)行全面的排查和確認(rèn)。對(duì)于由土地儲(chǔ)備類(lèi)項(xiàng)目形成的政府性債務(wù)，建議將上述儲(chǔ)備土地用土儲(chǔ)或棚改專(zhuān)項(xiàng)債券置換，以加快實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)，用以?xún)斶€這部分存量債務(wù)。其他沒(méi)有列入地方政府一般債務(wù)的，通過(guò)發(fā)行地方存量債務(wù)轉(zhuǎn)化專(zhuān)項(xiàng)債券進(jìn)行置換，以減輕地方政府和融資平臺(tái)公司由于前期沒(méi)有準(zhǔn)確理解財(cái)政部《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào))文件精神，造成對(duì)地方政府債務(wù)情況上報(bào)不準(zhǔn)確帶來(lái)的不利影響。

（四）引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，推進(jìn)平臺(tái)公司混合所有制改革

推行混合所有制改革既是化解地方政府債務(wù)的有效方法同時(shí)可以提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和國(guó)有資本的運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本最大限度地保值增值，更有效地實(shí)現(xiàn)各類(lèi)國(guó)有企業(yè)的使命。處理好融資平臺(tái)的政府隱性債務(wù)，直接關(guān)系融資平臺(tái)的健康轉(zhuǎn)型發(fā)展。融資平臺(tái)公司多年來(lái)主導(dǎo)地方城建投融資領(lǐng)域，累積了一定的資源和政策優(yōu)勢(shì)，同時(shí)與政府部門(mén)有良好的合作關(guān)系，這是能夠吸引非國(guó)有股份戰(zhàn)略投資者合作的關(guān)鍵點(diǎn)所在。因此在追求合作共贏的前提之下，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，推進(jìn)混合所有制改革也是化解地方政府債務(wù)的舉措之一。

（五）試點(diǎn)開(kāi)展轉(zhuǎn)型后的政府融資平臺(tái)公司債轉(zhuǎn)股

隨著嚴(yán)控地方債等文件的嚴(yán)格執(zhí)行，地方政府特別是政府融資平臺(tái)的債務(wù)會(huì)出現(xiàn)償還危機(jī)，建議按照《關(guān)于市場(chǎng)化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)實(shí)施中有關(guān)具體政策問(wèn)題的通知》（發(fā)改財(cái)金[2018]152號(hào)）的相關(guān)內(nèi)容，出臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型后融資平臺(tái)公司債轉(zhuǎn)股的相關(guān)政策，明確對(duì)于符合條件的融資平臺(tái)公司，銀行可以以市場(chǎng)化方式參與債轉(zhuǎn)股，降低承接政府債務(wù)后的償債風(fēng)險(xiǎn)，完善地方政府融資平臺(tái)公司的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范發(fā)展和平穩(wěn)運(yùn)行。

（六）進(jìn)一步深化改革

截止目前，我國(guó)已出臺(tái)了多項(xiàng)化解政府性債務(wù)的相關(guān)文件，比如《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2698號(hào)）、《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)）等文件，從預(yù)算管理、盤(pán)活存量資產(chǎn)以及開(kāi)展資產(chǎn)證券化的角度化解存量債務(wù)。但是由于缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)，導(dǎo)致政策不連續(xù)和不同步，包括支持制定時(shí)與現(xiàn)在的實(shí)際情況出入很大，造成了政策落實(shí)存在較大的難度。同時(shí)存量資產(chǎn)的管理和運(yùn)作，往往與行政事業(yè)單位的改革密不可分。一方面存量國(guó)有資產(chǎn)的處置應(yīng)按照國(guó)資委、財(cái)政部關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理的相關(guān)文件執(zhí)行，無(wú)法用PPP等模式代替國(guó)有資產(chǎn)的處置程序，建議國(guó)家應(yīng)盡快開(kāi)展上述文件的執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)研督察，發(fā)現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題，簡(jiǎn)化程序，加快存量資產(chǎn)的投資運(yùn)用，從而起到化解政府存量債務(wù)的目的。另一方面，迫切需要加大推進(jìn)行政事業(yè)單位的改革力度，加快推進(jìn)融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型和行政事業(yè)單位的改革，真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)，將存量資產(chǎn)和城市資源以市場(chǎng)化手段，進(jìn)行高效利用。

結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)地方政府存量債務(wù)的規(guī)模快速增長(zhǎng)，隨之地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也在迅速增大。地方投融資平臺(tái)公司作為地方政府債務(wù)的主要載體責(zé)任重大，但化解債務(wù)的問(wèn)題不是融資平臺(tái)公司自身就能解決的。地方債務(wù)產(chǎn)生的根源是中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配等各種原因形成，這也不能將體制上的問(wèn)題帶來(lái)的后果全部歸結(jié)于地方融資平臺(tái)公司和地方政府。因此，化解地方債務(wù)在某種程度上還是需要得到中央政府的支持。特別是要結(jié)合對(duì)當(dāng)前地方政府存量債務(wù)形成的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、原因排查的基礎(chǔ)上，出臺(tái)針對(duì)性的地方政府存量債務(wù)化解政策和措施，更是當(dāng)務(wù)之急。

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